南风窗

乌克兰东正教会缘何“求独”

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 06:18:10 +0800

　　于时语

　　据《纽约时报》7月底报道：乌克兰总统尤先科新近借纪念斯拉夫民族皈依基督教1020周年之机，正式向前来乌克兰首都基辅参加庆典的东正教名义上的最高精神领袖——君士坦丁堡大公宗主教（Ecumenical Patriarch）巴尔多禄茂一世（Barthlomew I）提出请求，要求允许乌克兰东正教会脱离俄罗斯东正教会而独立。

　　这是乌克兰“去俄罗斯化”、“脱俄入欧”的关键性发展，旨在从文化和精神上割断与俄罗斯的千年历史渊源，其重要性绝不亚于乌克兰申请加入北约和欧盟的动作，对未来欧亚地缘政治的冲击更可能过之。

　　乌克兰传教士襄助帝俄扩张

　　事情的原委，可以从尤先科总统最新宣言的时机谈起。这是为了庆祝公元988年，基辅罗斯公国大公弗拉基米尔一世接受东正教为国教这一历史事件，世上东正教领袖纷纷莅临，君士坦丁堡大公宗主教之外，自然也包括俄罗斯东正教宗主教阿莱克西二世。而基辅罗斯，是俄罗斯文明的摇篮，基辅罗斯接受东正教，是俄罗斯文化的第一个历史里程碑。

　　公元9世纪创立的基辅罗斯公国，是“俄罗斯”这一地理名词首次出现于历史，基辅因此也成为“俄罗斯城市之母”。在俄罗斯民族三大历史古都之中，俄罗斯人至今还有“尊敬圣彼得堡，畏惧莫斯科，热爱基辅”的说法，基辅在俄罗斯人民心中的地位因此可见。

　　接受东正教的弗拉基米尔大公，开创了基辅罗斯公国的黄金时代，被东正教尊为“圣弗拉基米尔”，也成为俄罗斯人民心目中的尧、舜式先祖。其他不说，弗拉基米尔从此成为俄国最受喜爱的人名之一，布尔什维克革命领袖列宁，以及刚由总统改任总理的普京的名字都是弗拉基米尔，良有以也。

　　更重要的是皈依东正教成为俄罗斯文化历史的起点，基辅罗斯东正教会使用的所谓“古教会斯拉夫语”，是斯拉夫民族的最早书面语言。俄罗斯文化和历史的最古老记录，都是以古教会斯拉夫语写成。最早的俄罗斯法典、文学、艺术、建筑等等，无不是在基辅罗斯东正教会的架构之下出现。在具有强烈拜占庭希腊文化因素的东正教会影响刺激下，基辅罗斯的文化教育，一度超过了当时大多数的欧洲国家。

　　基辅罗斯公国后来分化，而成为今天的俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯三国的共同祖源。但也正是这一共同的民族文化起源，使得它们又在帝俄时代回归同一政治架构，而东正教信仰和体系，成为维系这一共同架构的重要精神和文化纽带。

　　事实上，东正教信仰是乌克兰重新纳入俄罗斯帝国的一个重要因素。17世纪中叶，信奉天主教的波兰-立陶宛王国控制乌克兰，强迫推行“拉丁化”，压制和迫害东正教会和信徒，引起乌克兰下层民众和哥萨克骑士的强烈不满，后二者发起反抗，并且寻求东正教俄罗斯的支持和保护，终于使得乌克兰主要领土于1654年成为俄罗斯帝国的一部分。

　　正是由于东正教在其中起的作用，当时已经沦为奥斯曼帝国控制下的东正教君士坦丁堡大公宗主教，将乌克兰东正教会从君士坦丁堡主教区转为莫斯科主教区管辖，乌克兰东正教会自然而然地成为俄罗斯东正教会的一部分，延续三个半世纪，直到今天。

　　这一历史发展不仅保留了乌克兰原有的东正教信仰和文化，而且在此后相当长的时间内，乌克兰族教会人士还支配控制了整个俄罗斯东正教教会，莫斯科主教区的上层教士领袖许多是乌克兰人，在东正教随着俄罗斯帝国的迅速扩展而广泛传播的过程中（包括今天名义上属于莫斯科主教区管辖的东正教中国教区），起了重大影响。从这个意义讲，乌克兰人在帝俄扩张过程中的精神作用，可以与英帝国扩张过程中苏格兰人发挥的经济作用相比——后者是远东最活跃的鸦片贩子（第一次鸦片战争的主要角色义律为其典型），而前者则帮助传播“精神鸦片”。

　　总之，除了前苏联时期，同一东正教信仰、文化和组织，是俄罗斯和乌克兰300多年来共同政治命运的一个重要关键。弗拉基米尔大公接受东正教的1000周年即1988年，仍然处在苏联统治时期，当时只能是一个低调事件。今年的1020周年盛典，才真正具有宗教历史意味。尤先科总统冷淡接待乌克兰东正教会名义上的“上级领导”——莫斯科宗主教阿莱克西二世，而向君士坦丁堡大公宗主教要求改变三个半世纪前转移的“组织关系”，不仅从东正教内部历史说顺理成章，也具有极为强烈的现代政治意义。

　　西方遏俄拟东西“双向挤压”

　　按照法国《世界报》的说法，乌克兰是“俄罗斯帝国的钥匙（cle de l'empire russe）”。在华盛顿帮助导演的2004年“橙色革命”之后，这把钥匙眼看就要落到西方手中，引起莫斯科的强烈反应，全面动用从石油武器到“境外俄裔”的各种压力手段，终于迫使北约和欧盟在接纳乌克兰这一议题上至今疑虑重重，裹足不前。

　　但是尤先科新近公开要求乌克兰东正教会脱离俄罗斯东正教会，表明乌克兰“脱俄入欧”过程，正在从政治向精神文化层次演变，准备以割断与俄罗斯的千年密切宗教关系，来促成最后的“去俄罗斯化”。这比近期推动乌克兰加入北约，具有更深刻的长远效果。

　　这里可以再观察到华盛顿在国际策略和“颜色革命”上的精明人选。正如格鲁吉亚“玫瑰革命”领袖是在美国受教育、强烈西方化的萨卡什维利，因而彻底弃绝了苏联体制培养的“高加索之狐”谢瓦尔德纳泽与俄罗斯的藕断丝连，“橙色革命”英雄尤先科尽管也出自旧苏联体制，但娶的是美国籍老婆，上台后处心积虑“脱俄入欧”，与娶了俄罗斯太太的乌克兰前任库奇马总统形成鲜明对比。“床头人”的政治作用，古今中外如一。

　　也不能不注意西方世界的对俄外交战略演变。普京两任总统期间，俄罗斯对内加强中央政府权威，对外借油价高涨，作为能源大国在国际上卷土重来，从高加索、中亚到东欧，处处与美国蚕食俄罗斯势力范围的动作针锋相对，甚至隐隐约约出现冷战复燃的苗头。而俄罗斯和中国加强外交和战略合作，更是令欧美感到不安的趋势。

　　但是近期来，西方世界对俄罗斯的长远国际立场，出现了一种前瞻性看法，认为目前的俄中合作，只是莫斯科的权宜之计，以应付美国的步步进逼；人口众多而经济迅速发展的中国，才是俄国真正的“长远威胁”。英国《卫报》和德国《明镜》杂志，近来都渲染过俄罗斯暗藏对中国的戒心。

　　美国务实外交元老基辛格，7月初更在《国际先驱论坛报》上公开说：2500英里长的俄中边界，是对俄罗斯的“人口统计挑战（demographic challenge）”，“贝加尔湖以东，是680万俄罗斯人面对1.2亿中国人”。这明显是挑动莫斯科：来自亚洲的“黄祸”，而不是华盛顿的蚕食围堵，才是俄罗斯真正的心腹大患。

　　根据英语《亚洲时报》，西方人士的上述看法，并非完全一厢情愿。俄国国内从知识精英到普通民众，担心人口稀少的俄国远东地区未来会被亚洲移民“同化”的，不在少数。对他们而言，中国的经济崛起并非福音。在如此心理之下，俄中合作颇有点“朝热野冷”的架势。

　　具有讽刺意味的，是俄罗斯民众的“黄祸情结”，与前述基辅罗斯公国的历史不无关系。基辅罗斯的最后解体，固然有内部矛盾因素，但是来自外部的蒙古征服，是其直接原因。斯拉夫民族在蒙古铁蹄下的痛苦经历，成为俄罗斯人对亚洲“黄祸”恐惧的文化根源。

　　西方如果一边利用俄罗斯对蒙古征服的历史怨恨来挑起俄中矛盾，另一边又利用蒙古征服造成基辅罗斯故土上的乌克兰脱离“罗斯母亲”的历史，来促成“小俄罗斯”（乌克兰的一种惯称）与俄罗斯的永久政治和文化隔绝，这种双重长远战略，实在是鱼和熊掌兼得的如意算盘。

　　但是鱼和熊掌本身并不等价——俄罗斯远东地区的安危，可以看成是肢体之疾，而基辅罗斯故土的割离，以及圣弗拉基米尔的东正教遗产“分家”，实在是俄罗斯的灵魂创伤。打个不完全恰当的比方，乌克兰加入西方阵营，相当于中国失去自己的文化摇篮黄河流域，陕西河南成为外国的省份；乌克兰东正教会脱离莫斯科主教区，则近似于尧舜孔孟等先哲被奉为别家的精神文化祖宗，连带齐鲁沿海区域也成为别国领土。比较一下端午节“申遗”风波，就可以想象乌克兰在政治和文化上与俄罗斯彻底“离婚”的精神冲击。

　　当然，莫斯科对乌克兰当局的这种举措，还是有不少反制筹码。除了能源利器，为了纪念和“酬谢”乌克兰与俄罗斯合并300周年，1954年被乌克兰出生的赫鲁晓夫从俄罗斯转让给乌克兰的克里米亚半岛，以其俄罗斯人口多数，是莫斯科在关键时刻的重要战略“劫材”。另外，整个东正教在当今世界上的处境颇为不妙，从巴尔干半岛到俄罗斯都处于衰落状态，自身在土耳其回教化浪潮中苟延残喘的君士坦丁堡（伊斯坦布尔）大公宗主教巴尔多禄茂一世，因此对尤先科总统关于乌克兰东正教会独立的请求，只能暂时顾左右而言他。

来自工兵连的地震救援

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 06:17:05 +0800

　　本刊记者尹鸿伟发自四川北川、云南昆明

　　“你们训练时间虽然不长，但必须做好救援准备！”

　　5月12日下午，汶川大地震发生后不久，中央军委副主席郭伯雄上将对驻昆明“老山主攻团”工兵连全体官兵说。此前，上将正率队对驻滇某集团军进行工作视察，当来到依托工兵连建立的“昆明市地震灾害紧急救援队”方队前，他发出了一道特别的命令。

　　当夜12时，这支身穿解放军军装，却头戴救援安全盔，携带民用地震灾害救援设备的特殊队伍，与集团军大部队一起乘火车奔赴汶川地震灾区，与来自全国各地的各种救援队伍一起进行了艰苦顽强的救援行动。

　　“昆明市地震灾害紧急救援队已经成为国内救援队伍中的一支宝贵力量。”昆明市防震减灾局副局长夏平成说，“从5月14日凌晨起至5月19日，这支仅有53人的救援队，从北川县城及安县陈家坝镇废墟下救出33名幸存者，展现出了非同一般的战斗力。”

　　与死神争时间

　　5月14日，在安县陈家坝镇进行了一天的救援行动后，昆明救援队接到新命令，于次日赶到了北川县老城区抢救幸存者。当时，工兵连所属某师师长曲新勇已在北川现场，参加了救援队的现场指挥工作。

　　15日下午，压在废墟下的席丽和张燕两名年轻妇女被救援队发现。班长苏浩勇和另外5名战友在强烈的余震中展开了救援，由于两名幸存者被各种复杂的废物卡在里面，6名救援人员只能靠爬着挖掘、前进，“空气很差，环境非常危险”。

　　“由于平时是熟悉的战友，所以配合起来很默契，我们决定分成两个方向接近两名幸存者，但到最近的地方才发现她们被卡得很严重，里面空间狭窄，必须要小型工具才能施救。”苏浩勇说，“后来连长命令我们一边安慰幸存者，并给她们喝水和吃食物保持体力，一边到处去找小型的锯条。”

　　终于，两名年轻的妇女被成功救出来，苏浩勇和他的战友们，“心情也从焦急过渡到欣慰”。

　　5月15日下午18时35分，救援队又成功地从废墟下救出了3岁的小女孩罗梦夕，在现场指挥救援的师长曲新勇亲手把小梦夕从废墟中抱下来，交给现场等候的医疗人员。

　　“最遗憾的是救援54岁的妇女梁费琼，从5月16日下午至5月17日下午，我们花了差不多28个小时，但救出来后因为抢救无效，她还是死了。”连长邓声群说，“当时她是我们发现被掩埋最深的幸存者，我把全连官兵都用上了，经常是六七个人才能抬开一块水泥预制板，情况非常辛苦。”

　　战士李军说：“尽管我们花了那么长的时间，冒着巨大的危险，艰难地把梁费琼救了出来，但是她的家属还指责我们‘救得太慢’，让我们觉得很委屈。”班长刘辉亮接着说：“我们作为救援军人，不能够与老百姓发生争执；而且我们当时也作了换位思考，充分理解家属们面对亲人死亡的悲痛。但是我们相信，等以后家属们平静下来，也会理解我们的。”

　　夏平成表示，地震灾害发生以后，如果有群众被埋在废墟下面，首先必须搜寻到幸存者的具体位置，这时候救援队配备的生命探测仪等搜索、侦检设备就要发挥重要作用，配合救生犬，尽快确定幸存者的具体位置和身体状况，然后有针对性地迅速确定救援方案。

　　拯救生命、分秒必争。专业的救护抢救的队伍，利用破拆设备，把钢筋混凝土的构件切断，在需要的情况下用高强度的气囊等顶升设备把沉重的钢筋混凝土抬起来，把幸存者营救出来，随后由专业医护人员对伤员实施及时救治。

　　邓声群说：“由于平时的工兵训练，使我们对房屋结构、对建筑的破坏性拆除等方面具备专业知识，所以我们能够很快对遭受破坏的建筑物做出评估，对救援方案提出建议，安全有效地开展行动。”

　　由于出发时间紧急，同时对灾区情况估计不足，所以后勤保障在最初两天明显不足。昆明救援队员们除了需要完成难以想象的救援工作外，还遭遇了更大的困难：没有食物也没有饮用水。连长邓声群说：“我们一边要救援废墟下不断呼救的幸存者，一边要考虑怎么解决吃的问题。官兵们一直进行的都是高强度的体力劳动，长时间不吃不喝显然不可能，弄不好大家都会有生命危险。”

　　后来，邓声群和夏平成决定派人到处寻找废墟中老百姓家里跌落出来的“一切可以吃的东西，一切可以喝的东西”，“只要不是死人堆里的食物，没有变味的食物都捡回来吃”。在这样的艰苦情况下，昆明救援队坚持了几乎两天，终于等到了后勤供应，其间仍不断救出一名名幸存者。

　　在救援行动结束后，昆明救援队官兵又按照上级的命令，投入到收殓尸体，执行安全保卫，帮助灾民搭建房屋等工作中，一刻也不得停息。8月1日，他们在北川县永安镇的临时驻扎地度过了“建军节”。

　　非作战时期任务

　　“更为特别的是，这支队伍在开赴地震现场时，成立还不到两个月时间。”昆明市防震减灾局副局长夏平成说，“由于购买的救援设备没有到齐，他们甚至还没有开展过正式的救援训练，接到命令后就奔赴地震灾区了。”

　　云南省地处印度洋板块和欧亚板块碰撞带东侧，地震活动频繁，仅1970年以来已经发生六级以上地震28次，地震灾害已经成为制约云南经济建设和社会发展的一个重要因素。拥有600多万人口的省会昆明市处于地震灾害主要防御区，防震减灾一直是当地的一项重要工作。因此，成立一支专业的地震灾害救援队伍，一直是当地政府部门的一大心愿。昆明市政府经过长期研究、准备后与驻昆解放军“老山主攻团”取得了联系，经过成都军区批准并报解放军总参谋部作战部备案后，依托于该团工兵连成立救援队的方案成熟了。

　　2008年3月18日，“昆明市地震灾害紧急救援队”正式成立，其人员编制为65人，其中解放军55人（包括5名军医），另外10人为地方地震专家。昆明市投入了400万元人民币从国外购买救援专业器材、车辆，能进行复杂救援条件下的生命探测和顶、垫、切、割、划、搬等破拆作业，并且决定每年补助50万元经费，用于救援队日常的训练补助和器材保养等。

　　时任昆明市副市长梁晓谷表示，要努力把这支队伍建成一队多用、平战结合、召之即来、来之能战、战之能胜的现代化的救援队伍，为昆明的经济发展和社会稳定做出更大的贡献。

　　夏平成表示，和武警消防部队有所不同，消防的任务更多在于灭火等城市救援，可以说战斗力有限；而解放军的工兵部队除了各种专业训练外，本身就拥有许多机械设备，而且解放军部队人员充足，战时军用，平时民用的特点非常明显。居于多方面的考虑，昆明市在加强武警消防队伍建设的基础上，决定与解放军合作建立了“昆明市地震灾害紧急救援队”，按照市领导的意思，“专业救灾队伍越多自然越好，对老百姓对政府都有利无害”。

　　在行动方面，昆明市与解放军方面协商过，由昆明市政府“应急办公室”负责联系、协调部队，如果遭遇重大灾害，解放军可以边出动边报告，不再像以前必须接到军队上级命令后才出动，即军事方面的调动由军方人员负责，业务指导由地方政府负责。

　　昆明市地震灾害紧急救援队装备都是针对城市地震救援购买，救援队原定于5月14日至5月19日进行第一次实战训练，但由于5月13日凌晨就接到命令赶赴汶川地震灾区，“根本没有时间训练”。

　　夏平成说：“大部分装备都是到了当地临时学习使用，但因为他们是工兵，有平时训练的基础，也有兄弟部队的教授，所以很快就能使用了。”

　　6月中，昆明市市长张祖林针对昆明市地震灾害紧急救援队的“战绩”做出三点指示：一是希望救援队官兵回昆明后，要以现身说法的方式加大宣传，除了自身的英雄事迹外，还要针对昆明市正在进行的城中村改造工作进行宣传；二是这样的队伍对国家作用巨大，希望解放军方面把人员从55人增加到100人，而且是以培养救灾骨干为主，灾害需要时可以临时抽调其他士兵参加外围工作。

　　夏平成说：“昆明市地震救援队的成立及在此次地震中的表现，非常具有示范作用，以后国家在一些重点地区都可以考虑推广，但是依托于解放军还是消防部队，各地可以因地制宜。”

　　目前，全国全部依托现役解放军工兵部队组成的地震灾害专业救援队有三支：一是成立于2001年4月27日的国家地震灾难紧急救援队（对外称中国国际救援队，英文缩写为CISAR），任务面向国内外，平时驻防在北京地区；二是成立于2003年12月27日的云南省地震灾害紧急救援队，任务面向西南三省，人数为150人，平时驻防在云南省玉溪地区；三是新成立的昆明市地震灾害紧急救援队，平时驻防在昆明市郊。

　　已经有专家建议，中国应该尽快成立“国家紧急情况部”，平时演练如何整合军队、警察、人道、空运、海陆交通、卫星侦测、甚至外交等力量，一旦出现紧急事故，才能有效应变。

　　目前，昆明市在紧急救援方面的工作已经小有成绩。该市已成立了“昆明市紧急救援总队”，下设公安、部队、卫生、工程、民政、通讯6支应急队伍，应急体系初具规模：一是“化学事故应急救援队”，以应对危险化学品事故的应急处置和救援工作；二是昆明市安全生产专家队伍；三是卫生应急医疗救治队；四是突发公共事件通信保障应急队伍；五是地震灾害紧急救援队；六是专业扑火队。

　　可贵的经验总结

　　1976年的唐山大地震，大部分幸存者都是解放军官兵用血淋淋的双手从废墟中挖出来的。而30多年后的汶川大地震，地震救援技术落后带来的痛苦，国人仍然在继续。由于缺乏专业人员和先进设备，很长一段时间内，也许中国仍然只能依靠人海战术来应对自然灾害。

　　这样的情况下，中国必须学习国外先进经验，建立专业的灾害救援队伍，这些队伍可以在指挥、搜索、营救、结构、通讯、医疗救助、条件保障、公共教育课程培训等方面发挥作用。

　　事实证明，高端的技术装备、科学的救援程序、合理的内部分工将保证国家地震灾害紧急救援队最好的救援效率。昆明救援队和各种专业救援队的出现，为这个实际需要提供了很好的注脚。解放军官兵坚忍不拔地投身于救灾的形象清晰呈现于公众视野和新闻媒体，此次在国内公共关系上得分良好，但严峻的问题是，绝大多数军人几乎没有接受过如何从废墟下救人的专业训练。

　　“事实上不仅仅是大多数解放军没有经过救灾训练，实际上很多消防部队遇到这样的大灾害也是力不从心。”北川县的一名救援人员表示，“由于消防部队平时主要在城市里活动，对付的都是火灾之类的灾害，所以遇到这次大灾害，遇到一些郊区、乡村，他们的力量就明显减弱了。”

　　在北川当地救援的一名解放军军官也表示：“由于消防部队不像解放军一样经常有各种野外战斗、生存训练，所以这次在汶川地震中暴露出许多问题。除了所带的日常装备无法对付那些巨大的废墟、落石，消防部队很多官兵甚至连野外帐篷都不会搭，最后要么来和解放军挤着休息，要么请解放军去帮他们搭建，耽误了许多战斗力。”他表示，由于资讯化程度不足和对当地情况了解不够等原因，早期各种救援队伍的救灾行动也是比较混乱的，有的地方人手不够，有的地方却聚集了太多人员，过了一两天后才慢慢分布合理、规范。

　　邓声群说：“按照中央军委下发的《非战争行动训练教材》，我们工兵连有着三大训练内容：一是战争训练；二是地震救援训练；三是其他方面的非战争训练。汶川大地震救灾给了连队官兵充分的锻炼，各种救援实战经验都非常丰富。”

　　他表示，这批官兵结束此次任务后，将成为解放军部队的“地震救援教官、老师”，以培养新加入队伍的人员；同时这些有经验的官兵将来退伍、转业到地方，也能够充实各个地方政府地震部门的工作。

　　“希望各地方有关部门能够认真对待这批专业人才，想办法把他们吸纳到地方与地震相关的单位里，而不是任由他们在社会上自由择业，甚至失业，这样就太浪费这些人才和经验了。”邓声群说，“地震的危害到底有多大，专业救援人员到底有多重要，相信通过这次汶川大地震大家都已经很清楚了。”

　　作为工兵连长的邓声群在救灾结束后，根据经验和感受写了一篇《浅谈城市废墟救援》的文章交给上级，其总结了城市废墟救援的三个特点：一是废墟厚重，结构复杂，救援难度大；二是次生灾害威胁大；三是道路堵塞、交通不便、装备保障困难。他说：“地震发生在城市与乡村、山区，显然特点不同，所需要采取的救援措施也不一样。”

　　在北川救援的指挥程序上，邓声群将其分为五大步骤：一是派出侦察搜索组，运用生命探测仪和喊话问答的方式在废墟中寻找幸存者；二是派出安全观察员，负责观察山体、危楼在余震当中的变化情况并及时报告；三是对废墟和危楼进行结构分析，确定救援方案；四是救援实施；五是搬运输送幸存者。

　　他说：“我们这次救援中仍然体现出装备不足和缺陷的问题，既有人为因素，也有技术因素，很多方面仍然值得长期思考和总结。”与此同时，邓声群还对现有救援设备的改进提出了建议，以及对未来救援设备提出了一些研制、设计的构想。

　　有专家表示，中国军队近来参加国家建设、国防和救灾行动之广表明它正在寻求自身新的角色定位。

何慧丽：走“野路子”的乡建派

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 06:13:27 +0800

　　本刊记者石破发自河南兰考

　　小时候，农家女孩何慧丽最强烈的愿望就是逃离农村。她做到了。2000年，何慧丽成为拥有北京市民户口和中国农业大学老师身份的年轻学者。3 年以后，何慧丽向往的地方重新变成了农村，她申请成为河南省兰考县县政府的挂职副县长，在那里帮助农民组建了经济合作社、文艺队、老年人协会。

　　又是5年过去了。曾短暂地回到大学的何慧丽重返兰考，她被任命为兰考县委常委，在那里继续着自己的乡建实验。“徜徉于乡村的道路上，我甘之如饴。”何慧丽说。更重要的是，她认为乡村是最适合自己做学问的地方，是她未来的发展希望所在。

　　从小到大的“野路子”

　　虽然生在农村，但何慧丽从小是个娇生惯养的孩子。母亲38岁时才生下她，大哥、大姐都比她大十几岁。何慧丽不做农活，一做农活就头晕。她吃不惯农村的饭，玉米面馍一吃就吐。晚上饿得不行，就摸块红薯来吃。

　　虽然娇生惯养，但豫西穷山沟里的条件实在有限。长到8岁，何慧丽才第一次吃上肉。那次，父亲带她去县城，花2毛钱给她买了块猪肝。吃完猪肝，何慧丽哭了。她发誓：“我一定要到城里去！农村不是我呆的地方。”

　　父母都是老实巴交的农民，要想离开农村，唯有读书一途。从那时起，何慧丽变成了一个刻苦和顽强的孩子。小学毕业，她以全校第一名的成绩考到了镇中学。村上离学校有十来里地，每天上学和放学，何慧丽都是独自步行往返。初中毕业，她又考到了灵宝县一高。3年后，何慧丽以三门峡市文科第一名的成绩，被武汉市一所重点高校录取。

　　从村里到镇上，从镇上到县城，从县城再到大城市，何慧丽人生的上升轨迹，每个阶段的情形都基本相似：在新的环境里，何慧丽先天不足，像个丑小鸭似的，不被老师和同学看好。她凭借着发狠、韧劲和自己的“野路子”，逐渐在这个环境中拱出头来。

　　镇里的中学，集合了全镇孩子中的好苗子，何慧丽村只有两个孩子考进去。由于营养不良，这时的何慧丽身高1米29，体重只有50斤。她土里土气，不会说普通话，一开口别的同学都笑了。老师也没觉得她有什么优秀之处。为了引起老师注意，何慧丽早读的时候特别大声，老师就让她当了班上的读报员。课余，何慧丽天天在学校的阅报栏前看报。阅报栏里有十几种报纸，许多学生都在看，只有何慧丽边看边抄，社论也抄。她从社论里学会了很多“豪言壮语”。

　　高中时，何慧丽领悟到读报不重要，考试要第一，刻苦最重要。她想：“我的营养跟不上，综合素质不太好，怎样才能考上最好的大学？”她主动要求保管教室的钥匙，这样就能保证自己每天都是最后一个出教室的门，又最早一个来开门。学校开元旦晚会，何慧丽是山里出来的孩子，什么也不会。有位同学会唱豫剧《朝阳沟》，何慧丽就让她教，同学演银环娘，何慧丽演栓保妈。她们的节目是晚会上最好的一个，同学们鼓掌把手都拍红了。

　　考上大学后，何慧丽更自卑了。妈妈让全村最能的人给她做了身新衣服，但是一到大学，就显得非常土气。何慧丽不大会说普通话，她说的那些豪言壮语，人家一听也笑了。为了在宿舍里得到认同，何慧丽争着去打水，谁病了就替她打饭。她的那辆破自行车，全宿舍的人都骑遍了。也许因为她过于热情，选班干部时，何慧丽当上了生活委员。

　　大学快毕业时，何慧丽突然不想离开校园了，因为觉得在大学里没拿到什么，不甘心。她决定考研。很多人都笑她，认为她考不上，因为她的学习成绩不拔尖，只是班上一个热心人而已。离考试只有3个月了，别的同学都忙于找工作，谈恋爱或者分手，哭的哭，闹得闹，何慧丽一头钻进图书馆，从早呆到晚，中午只喝一杯水。有一天，同学过生日，拉她去吃饭。在饭桌上，何大哭了一场。

　　何慧丽考研的成绩并不理想，但是运气好。负责招生的老师，想让人跟她搞妇女社会学，别人都不愿意，只有何慧丽连连点头，于是，她就成了武大哲学系的硕士研究生。其间，她认识了吴怀连、贺雪峰等人，他们共同发起成立了“现代化与乡村建设促进会”。何对乡建事业的兴趣，就是此时萌发的。

　　拿到硕士学位后，必须得找工作了，何慧丽来到中国农大。她很快结婚，生了孩子。孩子不到1岁时，何慧丽又想去北大读社会学博士，师从著名的社会学者马戎。她给马戎送去3 篇自己写的论文。马戎阅后，认为她的学科专业知识积累不够，婉拒了她的申请。

　　何慧丽掉了半天泪。报考前一天，她给马戎打电话，说：“马老师，我很感激您的指导。我还年轻，希望跟着你深造，因此还想竞争一下。”马戎说，那你就报名吧。

　　第一年报考，何慧丽的专业课只考了50多分，未被录取。要是别人就算了，但何慧丽从此坚持去听马戎的课，每次都坐在第一排。她的韧劲儿，大约连马戎都不好意思了。当马戎上最后一堂课时，何慧丽说：“马老师，明年我还想报考。” 马戎笑了。第二年考试，他就放了何慧丽一马。

　　 “卖大米”的前前后后

　　从2001年开始，何慧丽在北大听过许多教授讲课，但她说自己越听越迷糊。“我想来中国的最高学府，接受最好的理论熏陶，但我发现许多人只讲概念，只讲西方的事。不能说他们的演说不精彩，但你从中学不出什么玩意儿。因为人家有人家产生话语的机制，这套机制一旦形成，他想说什么就说什么。我永远不可能成为他们，永远只能是他们的听众。”

　　2001年10月14日，何慧丽第一次见到去北大演讲的温铁军。温先在教室转一圈，问：你们都想听我讲什么？问到何慧丽时，何说想听你讲“城乡关系和农村发展”。温铁军说好。他讲了3个小时，讲鸦片战争后中国的历史，讲中苏交恶，讲现代中国在全球的位置，讲中国为什么必须以政府为主体发展经济。

　　“温铁军是个有理想的追求者，不想批判而想建构。他老是在基层做实验。他走到哪儿，农民就把他围一圈。我觉得中国的好多教授非常好，但他们太专业了，不平民化，他们不了解基层。”何慧丽说。

　　在何慧丽眼里，很多学者很会写文章，但他们缺乏原生态的智慧。温铁军可以随便跟任何人说任何话，因为他有自己的说话机器，有许多独特的原料。

　　从2001年至2003年，何慧丽悟到了一件事：要构建自己的说话机器。而要产生这样的机器，必须到基层去，看看那里发生了什么。

　　2003年8月，中国农业大学和河南省开封市签订共建协议，选派7名博士到开封市所属的县、区挂职锻炼。何慧丽报了名，来到兰考县当挂职副县长。

　　地方政府对这些挂职干部的要求是招商引资，如果招不来商，引不来资，也没关系。何副县长在经过几回“竹篮打水一场空”的尝试之后，放弃了继续展露自己招商引资才华的希冀，将精力和时间转向了自己感兴趣的乡建实验。她既是学者又是挂职副县长的身份，非常有利于进行实验。此外，她还是个从山沟里走出来的农民的女儿，与农民这个群体有着天然的亲近性。

　　之前，何慧丽从求学开始不断接近、融入城市文明的过程中，一直是在周围的冷眼中独力挣扎的，她对“城市人的冷漠”深有体味。如今，何慧丽光荣地实现了对乡村的“超越式回归”，难怪她的心情会“甘之如饴”。

　　何慧丽认为，出身于城里的知识分子，有些人也特别喜欢农民，但无这种天然亲近性。“我觉得有些人对农民是假爱，即使他心里是真爱，他的身体也不允许。”何慧丽不嫌农村脏，7天不洗澡也可以。她特别善于跟农村的老头、老太太打交道，觉得很自在。很多知识分子下农村是蜻蜓点水式的，何慧丽则是能跟农民一起吃饭，不会只说两句话便走；能在农民家住一晚上，不会活动一结束便走。

　　今年7月下旬的一天，午后艳阳下，何慧丽兴致高昂地带着来访者参观兰考农民盘鼓队的表演。十几名农村妇女列队等候在村头。她们穿着廉价的拖鞋，每人挎一只磨盘大的鼓，粗糙的脸膛通红流汗。指导老师一声令下：“把鞋都脱了！”女人们纷纷跑到活动室门口，把拖鞋甩到屋里，再赤着脚跑回去，嘻嘻哈哈地站好。盘鼓热闹的声音，可用单调和刺耳来形容，但队员们都敲得很认真。哪个队员鼓点敲错了，老师就喊叫着跑过去，轻轻打她的屁股。大约这是最能令何慧丽放松、欣慰和兴奋的场合，她也甩掉了凉鞋，站到队前讲话，承诺只要队员们敲好了，她会带她们去北京表演。她给队员们唱歌，并撺掇每一位来访者也发表讲话。每当有人讲完话，队员们就手忙脚乱地敲出一阵鼓点，以示感谢。

　　何慧丽开始在兰考搞农村合作社，是在《合作社法》出台两年前。在她看来，工业化和西方化救不了中国凋敝的农村。应该提高农民的主体性，因为农民所做的事，是别人代替不了的。而适合小农阶级的制度创新，必须是一定程度的合作化——既不是一盘散沙，也不是集体化。

　　 “农民不合作，在经济社会中会遇到很大的风险，他们会有无力感、不安全感。但要合作又很困难，因为中国的农民已经有几千年不合作的习惯，如果村里的土地大一统，每人以自己的土地入股，这土地是大家的，就有人管，‘小我’弄到‘大我’里去了，合作不就水到渠成了？但是现在的‘土地承包责任制’造成了极度分散的小碎块经济。他们的底子薄，土地零星，拿什么来合作？我们也只能‘以活动促参与’。我们也是在走钢丝。”

　　“华中乡土派”的代表人物贺雪峰曾提醒过何慧丽：“想让农民只是通过经济手段短期内大幅增收，基本上是个神话。如果听我的建议，先搞农民文艺队，搞老年人协会，这倒是个低成本、低风险、高收益的事情。”温铁军也提示过她：“不要让农民轻易上经济项目。”何慧丽本人也确实对农民文艺队、老年人协会情有独钟。然而，“现在的人想赚钱都想疯了，你不让他上经济项目不可能。”何慧丽说。不让农民赚钱，农民就不高兴。但市场又是个充满风险的地方。“农民是小生产者，不懂新事物，肯定要跌跤的。他们要是掉到陷阱里，慢慢再往上爬呗。我觉得真正能教育人的不是说教，而是现实中的教训。”

　　2004年至2005年，何慧丽在兰考默默搞了两年农民合作社，没有人关注她的实验。只有《经济日报》的记者来转一圈，回去写了篇稿子：《兰考也有了合作社》。

　　何慧丽的出名，是2006年初，她领着兰考南马庄合作社的农民在北京卖大米。之后又与温铁军、汪晖、黄纪苏等被视为“新左派”的知识分子，在乌有之乡书店发起成立了“北京文明消费合作社”。

　　可能是因为这样的经历，以及何慧丽不相信市场化能解决三农问题，不批评基层政府等作派，使得人们将她也归入了“左派”阵营。

　　 “什么是左派？什么是右派？”何慧丽迷惑地问。“我真的分不清左派和右派的区别，我也不知道人家为什么给我定了个‘左派’。”有一次，她对乌有之乡书店的经理范景刚说：“小范，你要知道，我跟你们可不是一回事啊。” 范景刚笑道：“可能生活中需要你这类的人，也需要我们这类的人吧。”

　　“别人说我是‘左派’，也许是因为我跟弱势群体站在一起。但我不是左派。左派爱批判，我觉得，已经有那么多人在批判了，批判的行列里已经不需要何慧丽了。”何慧丽说。

　　“何县长”晋升为“何常委”

　　其实，2006年去北京“卖大米”时，何慧丽已经不在兰考县了，而是到了开封禹王台区任挂职副区长，原因是开封市政府认为何慧丽搞文化活动有一套，想让她去把开封市的文化活动开展起来。在何离开兰考的两年里，这个县的农民合作社已经由最初她参与创建的4家，发展到了30多家。

　　由于“卖大米”事件的轰动效应，2007年11月，何慧丽再返兰考，这回不当副县长了，而是“升任”县委常委。

　　为什么上次是副县长，这一次是县委常委呢？何慧丽说：“我在这儿干了几年了，总不能还是原地踏步吧？”那“副县长”和“县委常委”在工作上有哪些不同？“当然不同了。我刚来挂职当副县长时，兰考有15个副县长。现在我进了常委会，那是有投票权的。兰考的发展规划、任何重大事项，我都有一票之权。”

　　但何慧丽跟当地官员仍有着明显的风格之别。她习惯于为自己所干的每一件事都找出理论依据，她向来访者讲述自己的工作时，相关的理论阐述往往比实际的工作内容还多。对任何与她相左的理论，特别是质疑她做法的理论，何慧丽都很敏感，总是条件反射般加以驳斥。你会以为她是个刀枪不入的人，但这只是她的自我防卫。在激烈地反驳后，她仍能悄悄地咀嚼和消化对方的理论，修正自己的偏差。在她所信任的老师和朋友面前，她仍然天真得像个学生。

　　 “中国知识分子向来有批判的风气。”何慧丽说，“比如这张桌子是方的，他就会问：‘它为什么不是圆的？它是有缺点的。’王继伟跟我去西安演讲，讲胡寨合作社的发展，那些听众就问：‘你这个合作社的制度安排是什么样的？它要出风险了怎么办？’王继伟不知道该怎样回答他们的问题。他要是脑子里想这么多事，他干脆就不搞合作社了。那些人问他‘合作社的红薯卖不出去怎么办’？王继伟说我的红薯明明卖得出去呀。我觉得做事的人与先产生知识的人，各有各的局限。比如地上有一根幼苗，你要是做事的人，就想办法培养这一株幼苗，让它长大，但那些爱批评的人就会问：‘为什么地上只有1根而不是10根幼苗？为什么它周围还有乱七八糟的杂草？’我从来不批评中国的基层官员，我认为那些特会写文章的人、那些理论讲得头头是道的人，他也不一定能当好一个乡党委书记。”

　　在“何县长”以“何常委”的身份重返兰考时，当初她帮助组建的几家农民合作社，都已面目全非。

　　兰考组建最早，组建时动静最大，温铁军亲来揭牌的贺村合作社，近两年几乎休克了，其原因，据该合作社理事长、贺村经营农药的商户王德显称，是因参加合作社的农户少，形不成规模优势；合作社对化肥、种子、农药的统购，又威胁到当地商户的利益，受到他们的挤压。但贺村合作社的其他几位骨干则认为，合作社难以发展的原因在于领导者“思路不清，组织不力”。

　　三义寨乡的南马庄合作村，受惠于“教授卖大米”、“购米包地”等一系列新闻事件的炒作，如今不仅不愁卖大米了，还建起了大米加工厂。南马庄合作社的理事长张砚斌，还获得了“中国合作经济年度人物”称号。张砚斌是南马庄村的党支部书记兼村委会主任。因此，他们的农户合作范围仅限于本村，无意向外扩展。

　　而仪封乡胡寨村合作社的理事长王继伟，本人虽然在“村两会”中并无任职，但因其父乃胡寨村党支部书记兼村委会主任，王继伟的身份便较为超脱。他先后鼓动附近6个村庄的农户成立了合作社，今年7月8日，王继伟联合本乡13家合作社，宣告成立“仪封乡农民生产合作联社”。何慧丽参加了他们的成立仪式，然后又带着王继伟等人，应西安一家NGO组织的邀请，前往陕西考察、讲课。

　　此时，何慧丽关注的目光，已经由单个的合作社转向了“合作联社”以及“生态农业”。“合作社的低级问题需要在更高一级解决。《合作社法》颁布一年多了，法律体系里已经有它了，我再说它多好，也没必要了。那些专业合作社死的就死了，活的就活了，它不再是个道理了。从专业合作社往联社的方向走，才是个道理。”

　　让市民和农民成为亲戚

　　8岁时才第一次吃肉的何慧丽，并没有变成一个肉食主义者。不仅如此，现在她对一切的食物都会心生怀疑和恐惧。

　　7月底的一天，一位河南农民在自己的田头告诉何慧丽：“今年雨水多，病虫害厉害，我们这里的花生地都打了很多农药。但我听了你的讲课，知道农药打多了，害人的健康。所以我家里的10亩地有3亩没打药，这3亩地的花生，我准备自己吃、留种子、榨油。因为我们这里的花生都是卖给国内一家有名的食用油厂家的，所以我也不相信超市卖的食用油。”

　　何慧丽听后，感慨地说：“等你榨好油，卖给我50斤吧。”

　　何慧丽觉得最不可思议的事，是中国肥沃了5000年的土地，改革开放30年就不再肥沃了。“田里的化肥施到一定程度，产量再也不能提高了。农药在把害虫杀死的同时，也杀死了益虫。土壤里的生命单一，生长出的玩意儿也没什么营养了。这都是城里人把农民逼得一心想赚钱，怎么增产怎么来。”

　　重建中国的生态文明，好多人都在做这件事，但何慧丽的做法与众不同。她的设计，是用合作社的方法，使市民和农民变成亲戚。

　　 “我的主战场已经由农村变成了城乡，要进行消费者教育。”何慧丽说，“你可以不爱农民，但你爱不爱自己的身体？有人认为只要有钱，就能吃到生态的、有机的东西。有人还迷信‘认证’，只要有了‘认证’就放心了。但农民偷偷上化肥、打农药怎么办？有人竟然还建议在田间地头架设监控设备，监视农民的劳动……如果你跟农民是亲戚，你吃他种的东西，还用得着认证吗？还用得着天天监视他吗？”

　　毛泽东说过：“严重的问题在于教育农民。”到了何慧丽这里，变成了：“严重的问题在于教育农民……和市民。”

　　2006年4月，何慧丽与温铁军等人，在北京发起成立“北京文明消费合作社”，每人预交100元订金，与兰考县南马庄合作社签订“购米包地”协议，预购合作社社员当年的大米。2006年国庆节期间，北京“购米包地”的市民代表20余人来到南马庄，在自己包的稻田里收割水稻，与为自己生产大米的农民交流。一个月后，北京市民消费者代表和南马庄生产合作社代表坐在一起，举行新米价格听证会。

　　何慧丽准备推广这个模式。她的最近计划是：以全国每个省会城市为一头，成立安全消费合作社；省会周边半天车程可以到达的农村为另一头，成立生态型生产合作社。农作物生产期间，两个合作社可以进行多重社会性互动，最终令市民和农民成为亲戚。

　　“有了这个道理框架，找谁都可以做。”何慧丽乐观地说。

给警察权带上“拳击套”

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 06:09:55 +0800

　　本刊记者陈统奎发自上海

　　白手套、头盔、警棍，这是如今上海市公安局闸北分局门卫的新装备。此前的7月1日，28岁的北京青年杨佳闯进这栋大楼“暴力袭警”，连刺11名保安、警察，死亡6人，重伤5人，惊动全国。

　　7月10日，上海市公安局刑侦总队经过9天的“深入侦查和广泛调查取证”，将该案移送上海市检察院第二分院审查起诉。7月17日，上海市检察院第二分院向上海市第二中级人民法院提起公诉，指控杨佳涉嫌故意杀人罪。然而，原定于7月29日下午开庭的杨佳袭警案并未如期进行，开庭时间可能推迟至奥运会之后。

　　在7月7日举行的新闻发布会上，上海市公安局称，2007年10月5日晚，杨佳骑一辆无牌无证自行车途经闸北区芷江西路普善路口时，遇闸北分局芷江西路派出所巡逻民警盘查。因其拒绝出示身份证件和提供所骑自行车来源证明，造成市民围观、影响交通，被带至派出所作进一步调查。

　　那一夜，在派出所究竟发生了什么？

　　“杨佳到底生殖器被打坏没有？”中国社会科学院法学所教授刘仁文被好几位京城法学专家如此询问，这让他感到很可悲，“只要网上一流传，大家宁可信其有，不信其无。为什么？因为过去公安机关确实做过这种事情，要推翻别人的怀疑，却没有法官作证，也没有律师作证。”

　　有识之士已经公开呼吁，上海警方应该公布杨佳的投诉材料，并公布派出所监控录像的音像资料。

　　7月底，在闸北区公安队伍建设暨政风建设大会上，区委常委、区公安分局局长童永正表示要领会上海市委书记俞正声的讲话精神，处理好三大关系：一是要继续坚持执法为民思想，处理好方便群众和提高警惕的关系；二是要继续纠正各种错误思想，处理好依法管理、严打犯罪与文明执勤、规范办案的关系；三是要继续坚持从严治警思想，处理好关爱干警和严处违规的关系。

　　“闸北这个案子，本来是可以避免的。”韩国权痛心地说。韩曾是上海市第一警察学校、上海公安专科学校的公安概论教师，上海公安理论研究所专职研究员，现在是一名专职律师。在他看来，常态下，一般老百姓骑个自行车警察不必去管，管了，又作为过头了。”

　　检方亦认为，杨佳要求闸北公安分局开除事发当晚的责任警察和索赔精神损失费1万元等要求“未被公安机关接受”，与杨佳袭警是因果关系。

　　“慎独”难

　　一个令人不安的现象是，大部分网络民意同情杨佳，哀悼无辜警员的评论很少。袭警新闻中的任何一个漏洞，都会被挖出来放大，作为抨击警察队伍的口实，比如杨佳的动机，甚至说杨佳是英雄。

　　不过，“一个人不能强调有别的原因就做出这样的行为，否则的话，任何一个人都为自己的违法行为找到一个理由，那社会就乱套了。”刘仁文教授一面批驳上述网络民意，一面提醒，“这说明杨佳的行为迎合了一种逆反心理，是一种挑战官方的行为。”

　　再仔细研读公众在互联网上的言论，我们发现，绝大多数公众的不满并不是对杨佳杀人的支持，而是对警方不能公开杨佳作案的动机、不能公开案件事实真相、不能依法办案的抗议。一言以蔽之，这是舆论对警务公开的监督，公众不仅期待警方拥有公权力，还要拥有公信力。

　　事实上，近年来暴力袭警在上海并非零星个案，据来自上海市检察院的数据，2007年1月至8月，检方共向法院提起公诉暴力袭警案件41件320人。截至去年8月，上海市公安民警及受委托从事公务活动的社保队员在执法中遭受暴力侵害情况突出，暴力袭警案件造成遇袭民警、社保队员1人死亡、2人重伤、16人轻伤、256人轻微伤的严重后果，“已经出现了有预谋、有组织的报复性袭警案件”。

　　不难发现，杨佳袭警案的暴力程度远超以往。从警察角度反省，刘仁文认为警方在社会矛盾多发时期，对社会的“阅读能力”不强，欠缺最大限度地减少社会对抗的策略和方法。警方存在着“重大案、轻小案的倾向”，面对杨佳这种小人物的申诉不予重视，久而久之，矛盾由小变大，直至不可收拾。

　　“个人的积怨深了，就难免出现偏激行为。”刘仁文说。

　　此外，有研究者从深层矛盾来查找暴力袭警频发的原因，指出，暴力袭警是警察权威弱化的危险信号，“暴力袭警就是不服从警察权威的极端形式”。

　　相较警察权力，警察威望是一种非常重要的软实力，包括认同、服从、信任、支持和协助五个方面。显然，如果没有这些软实力，警察权威就得付出更大的代价来完成对社会的外在整合，需要采用强力手段才能达到维护秩序的目的。警察本来是和平时期最危险的职业之一。

　　多年来，警察执法工作作风问题重重，权钱交易、徇私枉法、滥用权力等现象又屡有发生，特别是基层警察部门的非警务活动泛滥，警察权威严重受损。上海市公安局曾做过调查，基层警察部门的非警务活动占去警察工作量近30%，“各条线自上而下布置工作，一味索取，使得派出所工作透支”。

　　“商业动迁，动用警察；企业劳资矛盾，也动用警察……用警用滥了以后，警察就没有权威了。如果在老百姓心目中警察不是保护人民权利的，而是贪官污吏的爪牙，哪还有权威啊？”韩国权反问道。

　　韩国权的很多学生现在都是上海各警察机构的头了，不论是当初的公安概论课，还是现今闲谈，韩国权都督促自己的学生“依法治警”，将警察权力放在法律授权的范围内行使，“抓住自己的主业，种好自己的自留田，我当时上课，在黑板上写‘慎独’两个字，整整讲了一节课”。

　　可是，很少有学生能照他说的去做，有学生回来告诉他：“韩老师你说话容易，我这个派出所长，抵制非警务活动以后，下一届所长我当不了了。”现在，上海一个街道办事处主任都能调动派出所所长，虽然上海市公安局也严禁非警务活动用警，但没有机制保障，武宁南路128号（上海市公安局办公大楼）也没有办法。

　　警察权的边界

　　慎用警力。这是瓮安事件和杨佳袭警案的共同警示。

　　除了规范地方政府非警务活动滥用警力外，制度设计中警察权力过大问题已经成为警民关系紧张的“活水源头”。法治社会，警察权力的行使必须要控制，对警察权力进行制约，是法治国家时代的重大命题。不受监督与制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。以“协助调查”为名变相限制人身自由的事情，也不是没发生过。殷鉴不远。

　　在国家权力体系中，公安机关一直扮演着比较重要的角色，相比国外警察权普遍受制于司法权而言，中国警察在实体和程序两方面均具有较大的独立执法权，前者如治安拘留和治安罚款等治安处罚，后者如刑事拘留以及对犯罪嫌疑人是否取保候审和监视居住的决定权。事实上，公安机关是一个具有某种程度上的行政权和司法权合一的混合型执法机关。

　　刘仁文介绍说，在法治比较健全的国家，警察抓人，要提供一下免费电话，让当事人给家人打电话，给律师打电话，而且，还可以要求法官听审。“我们现在抓到以后，不容许跟外界联系”。“从体制上反省，警察要不要受法院的制约？公安机关限制一个人的人身自由，要经过法官，要经过律师，这是国际人权公约最低的标准。”经过这两把筛子，真的需要被逮捕的被逮捕，不需要被逮捕的放掉，“老百姓的怨气就没有了嘛”。

　　警察好比一个拳击手，警察权是刀把子，轻易不能用；而司法审查好比拳击手套，给拳击手戴上手套，即使不小心打到一般老百姓，杀伤力也会减轻不少。因此，刘仁文提出建议，对公安机关进行适当的分权，将涉及剥夺人身自由的实体处罚和强制措施统统纳入法院的审查范围，从体制上给高风险的警察权减负。

　　韩国权提醒记者说，建国之初，一个警察在人民心目当中，代表着人民政府，当时一个户籍民警，管工作、管生活……什么都管。现在，国家实施依法治国方略，警察再也不能代表国家，公安机关只是政府下面一个专门负责治安行政的职能机构，但这是一个不同于一般行政机关的行政机关。“但我们却把它当作一般行政机关在建。”韩国权说。

　　“公安机关本来是刀把子，不能随心所欲地动用警察，它不是一般的行政机构，警察一出错就两样了。”韩国权说，行政机关首长负责制，下级无条件服从上级这条原则不适用于政府首长跟公安局长的关系，“动用警察，要有制约条件”，“什么情况下能用，什么情况下坚决不能用”，为公安机关拒绝政府首长错误指令建立保障机制。韩国权的建议，实际上是“限权”，动议立法设限使用警察权的边界。

　　法治国家的两大原则是行政限权和司法控权。过去，人们常说，警察权受命于国家，受制于法律。显然，这还不够。权力必须要有监督与制约，也唯有权力才能制衡权力，愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制约和监督。要之，依法限权、以权治权。

当行政权阻碍法律

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 06:06:27 +0800

　　从企业所得税法出台到个人所得税起征点的提高，从取消利息税的讨论到是否开征遗产税，从修改预算法的呼吁到转移支付法的起草，等等，近年来，公众对财税立法的关注程度日益提高。在这关注之下，财税立法过程中诸多利益的博弈纤毫毕现。

　　北京大学法学院教授刘剑文曾经担任全国人大委托的《税收基本法》、《财政转移支付法》起草小组组长和全国人大《企业国有资产法》起草小组顾问，对财税立法有切身体会。日前，记者对刘剑文教授进行了专访。

　　顶天立地的法律

　　《南风窗》：十届全国人大常委会是把转移支付法列入立法规划的，当时委托您负责起草。但是听说本届人大常委会并没有把转移支付法列入立法规划。为什么？

　　刘剑文：由于历史和现实的原因，我国各地方经济和社会发展不平衡，财政转移支付对平衡地方政府预算收支，调节国内横向公平，加强中央政府宏观调控能力，保证公共特品的有效供给以及促进资源优化配置上起着重大作用。我国中央政府近年财政转移支出约在1.5万亿到2万亿，占国家财政支出的30%到40%。如此巨大的数额，但现在国家居然没有一部财政转移支付的法律，连一部行政法规都没有。这一届立法规划现在还没有公布，不过据我了解，应该是没有把财政转移支付法列入其中。

　　为什么呢？我分析有几个方面原因。一是财政转移支付涉及面很大，政策性很强，我们在基础制度建设方面不是很成熟。财政转移支付某种程度上也会涉及政治体制改革的问题，涉及中央和地方的关系，特别是财权和事权的划分，处理起来比较复杂。二是可能有关部门有不同的看法，认为制定法律前先须制定行政法规，试行一段时间后再把成功的行政法规上升为法律。但我认为制定法律有两种路径：一种选择是先制定行政法规后制定法律，即将成熟的行政法规上升为法律；另一种选择是如果现在方方面面条件都具备的话，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法规，关键是社会的需要，条件成熟或相对成熟。当然，上一届全国人大常委会列入立法规划，这一届不一定必须列入，这也是正常的。

　　《南风窗》：不仅仅是转移支付法，财税法立法好像都难度很大，几乎每一部法律甚至行政法规的出台或者修改都要反复讨论，辗转数年。财税法立法难点到底在什么地方？

　　刘剑文：财税法在整个社会主义市场经济法律体系中，是一个“顶天立地”的法律子系统。所谓“顶天”，是指涉及整个国家宏观经济的运转，是大政方针。特别是近20年，我们国家始终在抓财政工具和金融工具，以法律规范保障国民经济持续、稳定和协调的发展，在西方国家，竞选总统或议员，竞选演说中税收政策是很重要的，直接关系到选票的多少。所谓“立地”，是指财税法涉及千家万户的利益，每个人的利益。随着社会发展，百姓收入不断提高，国家的税收越来越多，纳税人最关心对自己有利的税收政策。同时，政府公共职能的不断强化，纳税人需要行使税收立法同意权和税款使用监督权，以真正实现社会主义税收取之于民、用之于民。

　　在和谐社会的建构中，国家与纳税人的关系是一个根本性的关系，财税法是一个综合性的法律部门，涉及民法、行政法、刑法等，在一定程度上影响到社会主义市场经济法律体系的构建。财税法须贯穿三个理念：一是财政民主问题，应考虑纳税人如何监督政府的财政支出？二是财政法定的问题，财政基本问题应制定法律；三是纳税人的权利保护问题。在和谐社会的建设过程中，最主要的一个问题是政府和纳税人关系的和谐。处理好了，法治社会建立起来，和谐社会就为期不远了。和谐社会其实是个法治社会。法治社会突破口主要是政府和纳税人的关系的和谐，这是基础和根基。

　　每一部财税法律的出台，都涉及多种利益在博弈。我认为中国的改革，是由一个浅层次的改革向深层次改革推进的过程。从农村的联产承包责任制，到企业放权让利，到抓大放中小，金融体制改革等等，这些改革往往只是涉及某一方面。但是财税制度的改革涉及整个社会的方方面面，所以现在的改革难度极大。每一步财税制度的改革，都需要法律支撑。每一部财税法律，都涉及多种利益的博弈。人民基本的人权之一就是财产权。所以大家非常关心财税法。这也是我们国家这几年改革难度最大的。今年两会闭会时，温家宝总理答记者问时这样说：一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。这段话非常深刻。作为一个国家领导人，深深感到财政体制改革的重要性，以及其艰辛和难度。

　　《南风窗》：中国财税法体系应有多少部法律？

　　刘剑文：中国财税法体系包括财政收入法、财政支出法、财政监督法和财政管理法等几大方面，应由30部左右法律组成，但现在有效的只有4部法律，如财政方面有《预算法》，税收里有3部，《税收征收管理法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》。中国财税法体系存在两个缺陷，一是许多主要法律缺位，除了企业国有资产法、财政转移支付法，比如国债，彩票都没有立法，税收领域就更多了，增值税，消费税，营业税，物业税，环境税需要制定法律；二财税法体系有关立法级次太低，大量表现为行政法规。可见，在中国发展进程中，财税法治之路还很漫长。

　　复杂的博弈

　　《南风窗》：您刚才提到，每一部财税法律的出台，都涉及多种利益在博弈。请以一部财税法为例剖析一下财税立法中各利益方的激烈博弈。

　　刘剑文：以企业所得税法为例吧，当时由财政部和国家税务总局着手统一内外资企业所得税。这部法律从1994年着手制定，到2007年通过，历经13年。这部法律中利益的博弈非常充分，很容易体会到改革的艰辛和公平的来之不易。

　　一是立法机关和行政机关的博弈。立法权到底归谁，如何划分？是归全国人大或全国人大常委会，还是一部分权力归国务院？立法法在立法方面的权力是有明确规定的，财税立法权当然应该归全国人大或全国人大常委会，但这部法律里面具体操作性的规则是由国务院规定的，执行中怎样操作和理解，涉及到利益的问题，涉及权力的配置和制衡。立法机关和行政机关的博弈在于双方都想取得更大的权力。

　　二是行政机关和行政机关间的博弈。2005和2006年，整个社会都看得很清楚，财政部、国家税务总局和商务部之间的利益博弈。商务部是外资的主管部门，企业所得税法说白了就是适当提高外资税负，降低内资税负。提高外资税负，无疑会影响吸引外资，势必会在一定程度上影响到商务部的工作，因为吸引外资的数量是衡量他们政绩的重要指标。税务总局和财政部则是考虑国家经济结构和产品结构，从经济发展这个角度出发。出发点不一样，得出的结论自然也不一样。

　　三是中央和地方利益的博弈。一个主要的体制问题，是企业所得税收益的划分，究竟是由国税征收还是地税征收，由谁征收关系到由谁使用。当时的状况是有的地方是由国税征收，有的地方是由地税征收。吸引外资也涉及中央和地方的问题。广东、上海、江浙、山东等沿海省市，外资企业众多，大幅度提高外企税负，会影响地方收入，进而影响地方政绩。所以沿海发达地区反对并税很正常。西部也反对，因为西部大开发才刚刚开始，吸引外资刚开始，两税一合并必然会影响外资投入。

　　四是国家和纳税人之间的博弈。国家追求税前利润最大化，纳税企业追求税后利润最大化。纳税人尽可能希望少缴，寻找法律漏洞和空白。

　　五是内资和外资的博弈。最初一直是外资享有优惠，实为“超国民待遇”。内资企业的税负一直高于外资企业。要两税合一，是因为2001年中国加入了世贸组织，世贸组织倡导国民待遇，原来我们给外资的是超国民待遇。按世贸规定，要统一。外资一直享受优惠，所以现在觉得吃亏。

　　通过一部企业所得税法，我们可以看到多种利益在博弈。每一个利益主体的诉求都有一定的合理性，每一部税收法律都面临这个问题，当然法律又是利益妥协的产物。让法律条款设计更公平，兼顾各方利益是很难的事情。所以在西方税法是立法难度最大的法律。每一税率的高或低，每一项减免税政策的多或少等等都涉及经济利益的问题。某种程度上讲，财税法是当今中国经济利益冲突和协调的最集中的体现。

　　所有的财税法律的制定都有着复杂的利益博弈，因为财税法律是利益协调之法，制度设计总是千头万绪。所以我们对中国的改革要有耐心，中国的改革只能是渐进的，不能是急进的。改革总是有一个过程，总需要付出一定代价。

　　当行政权阻碍法律

　　《南风窗》：我们刚才谈了很多部门利益问题，所谓部门利益，其实是行政权力在起作用，任何现代法律的制定，实质上就是对政府行政权力的限制，所以一些部门会反对一些法律的出台。在《预算法》的修改上，这点表现得比较显著。

　　刘剑文：现在全国人大常委会有个预算工委，但人很少，大概只有20来人，要想审查国家每笔预算支出，难度太大。而且预算外支出现在都没有列入审批，不在立法机关或权力机关的监督之列。现在政府每年支出多少，在全国人大每年都有一个报告，但只是综合性预算，不是分部门的预算，看不出每一笔的收入支出，到了表决的时候，若10个部门的支出，可能9个部门我同意，一个部门不同意，但现在是综合性的，只能投一次票，没有办法反对某个部门的支出，所以现在一些部门的支出相当于是没有监督。西方议会的重要职能之一就是监督预算。我们现在预算监督基本上是缺位的。《预算法》修改后，就要强化人大的预算监督职能，就会进一步地限制行政权力，预算就会透明、公开。每笔预算的支出要先由立法机关来批，完全按照程序，多少额度由哪个部门审批，经过哪个机关，都会有明确规定。比如某个地方要建一个大的项目，现在可能说建就建了，但新《预算法》出台后，项目支出就要考虑经过预算没有，经过人大审批没有，为什么是这么大的额度，等等。比如要给一个地方投资100亿，现在政府可能说给就给了，如果有了法律明确规定，立法机关就会问，为什么要给100亿，额度是怎么算出来的，是如何支出等等。可能还会有复式预算，部门预算等，会很大程度上限制部门运用资金的自由度。

　　《南风窗》：《转移支付法》的出台如此之难，应该也有同样的原因。

　　刘剑文：有些地方确实会引发争议。比如我负责起草的转移支付法，当时提到一个问题，在国务院成立一个专门负责财政转移支付的委员会，其它一些部门可能会不赞成。因为限制了其它部门转移支付的自由度。财政转移支付立法里面，还提到解决一个程序上的问题。国家转移支付多少，都要经过全国人大严格审批，要转移支付，按照什么原则、方法、程序转移，转移这么多经费的合理性和正当性在哪里，要给立法机关一个说法。有了立法机关的审查和监督，行政部门就不能随意地使用权力了，这是对部门限制权力。当然部门是不乐意的。我们国家过去的一种情况是，某些机关行使某些权力是不受任何限制的。

　　《南风窗》：作为部门领导，自然不愿意自己的支出决策要经过立法机关批准，如果相关的财税立法都出台，政府部门的权力确实要受到很大的限制。这也是财税立法阻力的根源所在。

　　刘剑文：因为中国以前是计划经济国家，行政权力非常强大，在向市场经济转轨过程中，会不断限制政府部门的权力，这些部门当然会有所考虑。规范和限制政府的权力，一是通过立法权、司法权来制衡行政权力，二是通过纳税人的权利来制衡行政权力。

　　《南风窗》：作为自上而下的改革，当中国改革走到现在，部委已经开始因为自身行政权力的被限制而产生抵制，那么中国改革继续推进的动力在什么地方？

　　刘剑文：推进的动力我总结有这么几个方面，一是靠全国人大或全国人大常委会，这是中国最高权力机关，也是最高立法机关。2007年通过企业所得税法，就是因为2006年全国人大常委会把它列为立法规划，推动了国务院来起草。二是政府自身，国家提出要依法治国、依法行政，信息公开透明，规范政府行为等等，政府官员有其自身的素质。三是纳税人，纳税人是社会最重要的力量。现在很多人已经开始关心政府怎样使用纳税人的钱，监督税款使用是纳税人民主权利的重要体现。另外，还有新闻界和学界的共同呼吁等等，多方面共同着力。在今年两会上温家宝总理说，在这5年，要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。中央高层的决心，也是改革的推动力。

　　《南风窗》：全国人大财经委今年已经有些动作了？

　　刘剑文：前一段时间，全国人大财经委经济室的研究报告，针对我国的宏观经济形势发表看法，提到要提高个人所得税纳税标准，降低利息税等等。还有很多建议。立法机关对现实经济生活发表意见的，以前没有见过。可以看到，现在全国人大已经在关注我们国家的宏观经济形势，这有助于人大更好地行使立法权和监督权。

大部制改革下一步

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 06:01:28 +0800

　　李军鹏

　　地方大部制改革的经验

　　2008年的国务院机构改革，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐，实现了大部门体制改革的良好开局。目前，国务院部委新的三定方案陆续开始公布。

　　值得注意的是，这次国务院机构改革的许多做法，吸取了地方机构改革探索中的许多经验。上世纪90年代以来，一些地方政府基于自身的经济社会发展要求，进行了一些带有“大部门体制”性质的机构改革，主要有“海南经验”、“深圳经验”、“浦东经验”、“成都经验”、“随州经验”等。

　　海南建立了“大文化”、“大人力资源”、“大交通”、“大国土环境资源”的管理体制。海南把文化、广电、出版、体育等职能组成一个文体厅；海南省人劳保障厅则把人力资源、收入分配、社会保障有机统一起来；海南省交通厅则负责地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理；海南省国土环境资源厅则主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

　　深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制。深圳在交通管理方面，海陆空全部是一体的，只有一个交通局；文化、广播、电视、新闻、出版、版权等方面，只有一个文化局来管理；农业方面，只有一个农林局来管理。

　　上海浦东的党委部门只有“1办（办公室）、3部（组织部－编办－人事局，宣传部－文广局，统战部－对台办－港澳办－民族和宗教办－侨办）、5委（政法委、企工委－国有资产监督管理委员会、社工委、机关工委、纪委－监察委）；行政有17个机构。

　　成都市从2004年起，先后建立了“大农业”、“大水务”、“大交通”的管理体制。成都市将原市委农村工作办公室、市农牧局、市农机局进行整合，组建了市农业委员会；将市交通局、市政公用局、市公安局、市经委承担的城市公共交通、出租汽车管理职能、交通道路技术规划和安全设施、综合运输和物流等职能整合，组建市交通委员会；将城乡防汛、城市供水、排水、节约用水、河道管理、水资源保护等职能整合，在市级和县级分别组建了全新的水务机构，解决了以前多个部门管水的现象，实现了水务管理一体化。

　　随州市按照精简效能、机构能合的尽量合，职能能并的尽量并的思路设置政府机构。比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；工业经济运行、中小企业成长、国有资产监管、信息产业、民爆行业管理等职能部门统统归入随州市经委，对应省里4个厅局和6个行业办公室。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。

　　鼓励地方创新

　　深化行政管理体制改革，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。

　　地方政府在进行大部制改革的探索与创新方面，有着更加迫切的压力与动力。地方市场经济的发展，对合并政府管制职能、审批职能或许可职能提出了更为迫切的要求。目前，地方政府部门林立导致审批层次、审批部门、审批程序、审批环节、审批项目过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境；执法部门太多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出；收费主体过多，行政收费过滥，增加了企业营商成本。政府部门行政审批过多，创造优良环境的职能就非常薄弱，难以适应企业发展和市场机制发育的要求，必然要求进一步精简与合并政府机构。

　　上世纪90年代以来，地方政府普遍开始了创建行政服务中心、实行“一站式服务”的改革，但是，怎样协调处理“行政服务中心”与政府部门之间的关系，是一大难题。要真正方便企业和人民群众办事，真正的出路在于推进大部制。

　　在地方和谐社会建设的过程中，人民群众对公共服务的要求更为迫切，地方政府必须尽快回应人民群众的公共服务需求，而同时，地方政府所受到的财政约束、成本约束更为明显，这就成为地方推动大部制改革的强大动力。尤其是一些与群众利益密切相关、与老百姓直接打交道的事项、环节与部门，则面临着更为明显的压力。地方政府管理创新迫切需要找到新的突破口。

　　在探索实行职能有机统一的大部门体制方面，地方政府可以在与国务院机构设置相衔接的基础上，采取积极的创新措施。

　　第一，地方政府应根据各层级政府的职责重点，合理调整机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。为确保中央的政令畅通，地方政府特别是省级政府机构改革可参照国务院机构改革，建立与国务院机构框架大体协调的组织结构，可整合人事、劳动和社会保障，城乡建设和住房管理、交通和运输等机构与职能，强化环境保护、工业管理、食品药品监管等职能。

　　第二，进一步加大地方政府部门职能整合的力度。如可以像海南省一样，将国土资源、环保、气象相关职能进行整合，组建资源与环境保护部门；将文化、广电、新闻出版及文物等职能进行整合，组建文化综合管理部门。也可将农业、水利、林业等相关职能进行整合，组建统一的农业部门；将分散在有关部门的食品监管职能进行整合，明确由一个部门负责，等等。根据一些省市“大部制”改革的经验，地方一个机构可以对应中央的相关几个机构，地方的这一机构可以同时履行几个中央机构分别履行的职能。市县政府探索建立大部门体制的步子可以迈得大一些，可借鉴成都、深圳等地经验，积极探索建立“大经济”、“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制与机构设置模式。

　　第三，地方政府可配套进行政府决策机制、执行机制、服务机制的改革，从而优化政府运行机制。进一步加大地方政府部门决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的改革力度；可将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约。处于部门之下的各执行机构，主要负责执行政策，提供公共服务。同时，引进竞争机制，以多种方式让一些非营利组织通过合同、出租、承包、凭单等方式参与公共服务供给，满足公众日益增长、不断变化的公共服务需求。

　　第四，地方政府要适当减少人员规模，调整和优化公务员人员结构，将人员主要用于公共服务方面。

　　建立大部制改革的新动力机制

　　1998年政府机构改革是我国历次政府机构改革中机构精简力度最大的一次改革。1998年政府机构改革后，在国务院撤销9个工业部的同时，地方也陆续撤销了工业经济管理部门，结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史。这是适应市场经济体制的要求，对政府机构进行的重大精简，这次精简的重要成果就是大幅度减少了政府不该行使的职能、政府直接干预市场运行的职能。

　　经过1998年改革后，我国政府职能从干预市场方面“退位”的任务已暂告一段落，而强化较为薄弱的社会管理和公共服务职能的任务更加突显出来，政府机构改革的动力机制也随之发生了根本变化。同时，政府机构改革越来越受到各种利益关系的牵制，如人员结构的调整问题、领导职数减少的问题、党委与政府机构统筹设置的问题等等，涉及深刻的体制与利益格局的变动。无疑，推进政府机构改革需要新的动力机制。

　　党的十七大关于大部制改革思路的提出，为政府机构改革打开了空间。大部制改革的根本目的，就是要确立适应服务型政府、责任政府、法治政府需要的现代政府大部门体制。大部门体制改革的动力，从根本上讲，来源于有效提供公共服务、降低政府成本、提高政府执行力的要求，来源于人民群众特别是基层群众、企业等市场主体对提供成本低、质量优、程序少、办事便捷的服务的新期待。这种动力更多的来源于人民、来源于市场主体、来源于基层、来源于一线。

　　大部制的概念尽管借用于现代西方公共管理改革，但是，中国大部制改革的动力却是来源于中国经济社会和政治发展的内在要求。就中国特殊的国情而言，大部制改革的成功与否，取决于中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立，取决于长期以来存在着的中央政府与地方政府“职责同构”、“上下一般粗”的局面是否能在实质上突破。

　　因此，有必要建立防止中央部门干预地方大部制改革的“防火墙”。要严肃纪律，严禁上级业务主管部门干预下级机构设置；国务院各部门应带头理解支持地方政府从实际出发设置机构的做法，多鼓励、多配合、少指责、少干预。防止中央政府部门干预地方机构改革的关键，是割断中央财政资金与政府机构之间的联系，建立财政资金与职能履行之间的关系；要改变财政资金按条条机构下拨的体制，改为按职能下拨的体制，地方政府由哪一个机构承担相关的职能，履行这些职能所需要的资金就下拨给哪一个机构。中央财政下拨地方的资金，没有必要完全都通过中央政府部门这个“漏斗”，有些资金完全可以直接一揽子拨给地方政府。

　　中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立，关键是逐步明确划分中央与地方各级政府之间的职责权限，探索中央与地方关系规范化、法治化的新路径。首先要明确各级政府的管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。要根据各级政府的职责重点，相应设置政府机构，而不应片面强调“上下对口”。

　　目前大部制改革处于由部门博弈形成“三定”规定进行机构编制管理的局面。应鼓励大部制改革较为成功的地方建立机构设置法定化的机制，通过人大及其常委会立法的方式出台大部门设置法，也可由政府常务会议出台大部门组织简则。在总结地方大部门改革经验的基础上，适时出台地方各级政府大部门设置的“样本”建议，供地方推进大部门体制改革时参考。在地方大部制改革取得相对成熟经验的基础上，适时推动中央政府大部门体制改革，从而形成上下联动的改革局面。

　　（作者为国家行政学院教授）

长沙“堕落街”的前世今生

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 05:58:04 +0800

　　唐小兵

　　2008年7月18日，当我在长沙桃子湖商业文明街（俗称“堕落街”）的一个拐角处的小店，津津有味地咀嚼着新化风味的油炸鱼时，根本未曾意料两天后，即2008年的7月20日，一支大规模的强制拆迁队伍，会开着推土机进驻此地，开始对于堕落街的整治行动，此项整治据说是为了净化湖南大学、湖南师范大学等高等学府的周边环境，将长沙市河西桃子湖区域建设成与岳麓山、岳麓书院、湘江等相得益彰的风景区，同时也是为长沙评选全国文明城市做“美容准备”。

　　等我知道此事的时候，湖南长沙的很多网站已经热议，湖南的门户网站红网的民意调查显示，89%的被调查者表示反对或者不赞成“暴风骤雨式”的整体拆迁，而主张对其进行“和风细雨式”的局部整改，很多曾经在堕落街游荡或生活过的人，纷纷著文表达对于这条即将消逝的街道的忆念与哀悼。红网甚至发起了“记忆堕落街征文”，得到了热烈的回应。

　　这其实是一条再普通不过的商业街，它的两个出口分别处于湖南大学与湖南师范大学的校园之内，街上错落分布着饭铺、音像店、歌厅、舞厅、桌球室、书店、网吧、录像厅、饰品店等，夹杂着一些简陋的出租屋，各式各样的招牌高低悬挂或张贴。街上最鲜活的风景是熙熙攘攘的青年学生，他们似乎有着无处安放的青春，有着精神家园破败后的怅然，有着从象牙塔的符号世界“离家出走”到现实里、感受柴米油盐的困恼与欢愉，也有着在世俗的声色犬马里暂时迷离与闪避的放纵。但这种种都无关法律与道德，仅仅关乎个体对自我与社群之关系的探寻与摸索，关乎世俗生活与学院生活之间的转换与摇摆，换言之，堕落街其实是向这些青年学子打开的一扇观察此岸世界里的滚滚红尘的窗口。

　　这是堕落街的今生。

　　堕落街的前世至少得追溯到10年之前的1998年，那年以前，在湖大、师大的结合部至少已有两条所谓的“堕落街”，一条是如今面临拆迁命运的桃子湖商业文明街（所谓的堕落二街），另一条是正对着湖南大学的东方红广场，从学生宿舍六舍、七舍等处通往湘江边的牌楼口的堕落一街。这条街其实才是当年的“主街”，如今已经荡然无存，对于“铁打的校园，流水的学生”仿若从来未曾存在过一样。

　　1998年之前，作为一种“提法”的堕落街在湖大、师大充满自嘲与反讽意识的学生中间，已经口耳相传，当时也仅仅是小范围的人际传播而已。但是，1998年10月23日，《中国青年报》记者罗旭辉一篇头版头条整版报道《湖南大学旁边有条“堕落街”》，之后中央电视台等媒体的转载或摘要报道，却使得这条“养在深闺人未识”的街道，迅速地借助大众传播的方式走向了全国舆论的风口浪尖。

　　“堕落街”可谓一夜之间从湖南走向全国，成为一条恶名昭彰的“邪恶之街”，似乎这条街充斥着这个世界所有的灵魂肮脏与道德溃烂，而这种腐败与败落的文化与习性，所腐蚀的正是被社会寄予厚望的天之骄子，这就激荡起了受众的忧心忡忡与道德批判，堕落街成为人人喊打的过街老鼠。事实的真相到底如何，已经变得无人问津了。高等学府的周边环境成为街谈巷议的热点，大学生的精神生活与道德水准成为学者热议的焦点。

　　至今仍旧记忆弥新的是那篇报道发表后，从全国各地的家长打来的电话让湖大的学生宿舍弥漫着一股焦虑而持久的“道德劝谕”气息，以及此后关于这个记者为何在该报道之中只字不提同样分享着堕落街爱恨情仇的湖南师大的缘由的种种传闻。

　　事情最终以《中国青年报》公开道歉以及一些对于湖南大学具有“引导意义”的正面报道而结束，但关于这条街道的情感与记忆却开始疯长、蔓延，哪里有压迫哪里就有反抗的教义，到这里演绎成了哪里有批判哪里就有依恋，本来仅仅承担世俗社会的消费主义功能的街道，突然镶嵌到一代代学生青春记忆的最隐秘的深处，这些在堕落街上不时闲荡的年轻人，以一种反讽与嘲弄，甚至带有一点恶作剧的方式，继续着对于堕落街的激情言说与日常体验。

　　解读一所大学精神的四个秘密通道

　　曾经在与一位同窗好友闲聊里瞎扯湖南大学的精神，我们都认为堕落街所象征的世俗文化也是构成湖大精神的一个要素，而这些年眼睁睁地看着这些曾经见证过我们的青春的街道的逐个消逝，我们却无能为力，只能哀悼。在当时的讨论里，我们达成某种程度的共识，认为堕落街文化所具有的游戏精神、反讽意识、世俗情怀、叛逆气息等，在某种意义上表征着青年人不可或缺的波西米亚精神，这种发源于捷克斯洛伐克的精神，所强调的正是一种与主流文化与意志疏离，而将自我放逐到对于精神自主性与生活独一性的追寻之中的文化精神。

　　然而今天的中国社会，通过政治宣传、传媒话语、家庭教育、社会教条等所大量再生产的是另一种恰恰相反的布尔乔亚精神，一种中产阶级式的雅皮士文化，这种文化追求高雅、舒适与精致，但往往内在地具有服从主流意识与权力意志的特性。1990年代市场社会兴起以后，80年代生长起来的波西米亚文化迅速地被边缘化，“小资”成为新的人生理想。这种对于可能生活的生动展示，以及社会变迁带来的沉重压力，导致几代青年人从一进校园就似乎置身于无处可逃遁的物质生活的重压之下。

　　对于湖南大学校方来说，堕落街所隐喻的波西米亚文化似乎更多的是一种充满耻辱感的历史记忆，因此急于将它从长沙河西的地图上彻底抹去，而对于曾经湖大和现在湖大的学生来说，它并非如此令人困扰，反而让人销魂。曾与一个朋友戏言，没有堕落街的湖南大学，也许在某种程度上也会丧失其精神上的完整性。是的，湖南大学有代表儒家文化的声名远扬的岳麓书院，这所有着上千年历史的书院，曾经由宋代理学家张栻、朱熹等主持过，在近代中国更是人才辈出，培养出魏源、曾国藩、谭嗣同、左宗棠、杨昌济等一代代名将和名士。岳麓书院的存在，表征了传统的活力与潜力，而传统才是精神的根脉，是灵感的源泉，其中的楹联、碑刻、训诫、后花园等都以实物的直观形式，展现着精神生活的可能。

　　而学校中心的东方红广场却代表着另一种文化，广场上矗立着巨大的毛泽东雕像，其背后镌刻着依照毛主席手迹龙飞凤舞的《沁园春·长沙》，雕像面向曾经存在过的堕落街尽头的滚滚流淌的湘江，背对枫叶红遍、层林尽染的岳麓山，气势恢宏而霸道，排他而独断，这正是20世纪革命文化所具有的精神特质。自从李泽厚、刘再复的“告别革命”说风行一时以来，告别革命已经成为公共空间里的文化时尚，但如果没有对于革命历史的切实记忆与反省，没有对于人性幽暗和权力机制的洞察与安顿，弥漫暴力的革命如何可能告别？东方红广场的意义恰恰在于，它以实在的“名与物”的方式，成为生活在21世纪中国的大学生无法告别的历史遗产。这种历史遗产恰恰是精神自我成长的起点，如果去除掉，反而意味着一种历史虚无主义的态度，而这种虚无主义的态度往往导致的是悲剧的重来。

　　湖南大学背靠的岳麓山，以及前对的湘江，则代表着一种城市里的山清水秀的自然文化。仁者乐山，智者乐水，在山南水北之间，自然可以让生活在都市文化的“现代性牢笼”里的青年学生，感受到自然的空灵与奇妙，触摸到山水的性情与慰藉，领悟到短暂与永恒、生与死、肉身与灵魂、博大与狭隘、深邃与浅薄等种种终极问题。没有对于这些人生根本问题的思考，以及自我与自然关系的探寻，心智注定是不会发育得丰富与成熟的。

　　因此，岳麓书院代表的传统儒家文化、岳麓山和湘江所表征的自然文化、东方红广场所勾连的革命文化，以及即将消逝的堕落街隐喻的世俗文化和波西米亚文化，恰恰是湖南大学的四种彼此依存在同一空间的精神元素，构造着湖大人的复杂多元的品质与性情。学生们可以在日常生活里，在这四种文化空间里自由流转，往返沉潜，而伴随着年底堕落街的彻底消失，这种共生性的互补的文化体系将面临着缺失一角的危险（这种危险也可能通过另外的街道的发展来得以调节），同时也以物质形式的消逝的方式，卷走了整整几代青年学生的回忆。

　　堕落街PK象牙塔？

　　一条街道的命运为何引发如此激烈而漫长的舆论？这种舆论所表征的民意在对堕落街的处理方式中是否得到了足够的尊重与采纳？

　　这条街道并无漫长的历史，相对于岳麓书院的千年岁月，它年轻得有点青涩，这条街道也没有什么独一无二的文化，相对于岳麓山从山脚到山顶的儒释道文化，它浅薄得有点空洞。如果必须给它找到一顶文化的桂冠的话，那就是青年社群的亚文化，一种与世俗社会的消费文化接轨，却又在某种意义上超越了消费文化的时尚密码的混合型文化形态，尤为重要的是，这条街道承载着几代年轻人的私人情感与历史记忆。

　　相对于课堂里的精神成长与知识丰盈，这个如今在某些人的眼里，已经成为必须割舍的一段溃烂的盲肠的堕落街，却是这些青年人磨砺自我、感受尘世的成长空间，他们在这里学会洞察人性与人心，感受多元与混沌，经历挫折与放纵，收获失意与诗意。之所以难以割舍，是因为这条街道已经内在地构成了青春，构成了那种有点叛逆却又像撒娇、感觉虚无却又想坚守、标榜特立独行而又渴望被社群生活接纳的青年文化。

　　正如一名网友在回忆堕落街的征文里所表达的那样：“毕业以后，我依旧找机会晃荡在这条街上，回忆我们逝去的不怕天不怕地的青葱岁月。一边回想堕落街上的最后一顿散伙饭，一边看看这条留下深刻印象的老街，看它繁华如旧，看它青春长在。在我们的心中，它更多的时候，不是一条无所不能的休闲小街，我们的生活也不因这三个字而真正‘堕落’下去，它给我们更多的感受，是那种无忧无虑、快乐生活方式的享受过程，以及给了我们无处释放的青春的宣泄借口。青春无敌，堕落街也就成了烙刻在许多河西学子心灵深处的时代印章。”

　　确实如同这位“街友”所描述的那样，毕业后的这些年，我也时常在路经长沙的时候晃荡到这条街道，晃荡到红苹果餐厅，晃荡到晚风卡拉OK厅，晃荡到堕落街上四处弥漫的人间烟火气之中。而在这种漫无目的的晃荡里，消逝的往事会历历重现，甚至会从活着的这条街道浮想联翩到已经死去多年的另外一条堕落街。每个人都有着他自己对于这段岁月的独特回忆，这种回忆虽然并不一定深刻，却形成了个人的历史与性情。世俗与神圣，在现代社会并不是可以截然分开的，有些朋友青春无悔地在这条街道吃喝玩乐四年，然后拍拍屁股走人，而有些朋友却可以在尘埃里看到“诗意地栖居生活”的可能性，两者并无价值的高下，只要是基于自我意志的选择，同样值得尊重。

　　如今的这场对于一条弱势街道的暴力围剿与净化运动，所折射的除了一座被称为中国最具有“娱乐感”的内地省会城市在冠冕堂皇的口号下所隐藏的急功近利（这种功利主义或者说发展主义的思路往往是忽略个体的情感记忆与集体的文化认同），更多的是表征在今日的中国社会，精英文化与世俗社会之间的角力与博弈。大学的自我认同发生了深刻的断裂，她似乎既得承载遗世独立的超越精神，以为往圣继绝学、为万世开太平的气魄，着力于高深学问的研究，同时又得实现培养市场社会和国家意志所量身定做的经世致用人才的目标，从而不得不更多地与它所鄙夷的经济与权力对接与交易。

　　与堕落街类似，北京大学南墙在恢复高考后几十年中的拆了又建的悲情故事，所透露的恰恰是以象牙塔自居的大学与代表世俗精神的市场社会之间的聚合分离。在这样的一种历史困境里，对于一条街道的拆除能够发生多大的隔离世俗生活的效力，实在是令人狐疑的。

　　对于大学精神失落原因的种种探讨，我们习惯的批判路径是从世俗社会对于神圣校园的污染与腐蚀开始，这种思维定势往往想当然地在大学与社会之间进行某种区隔，似乎大学是干净和单纯的，而社会往往是腐败和复杂的，前者是理想，而后者是现实。

　　这种思路掩盖了一个惊人的事实，在今天的大学校园，权力机制与粗鄙文化的再生产与运转，与社会甚至官场遵循着几乎同样的模式，官本位文化、行政主导、权力意志等已经在90年代以降急剧地侵蚀了本已复苏的大学自主文化与自由气息，可以说，大学所象征的精英文化自身已经感染了悲剧性的权力病毒，它所言说的那套道貌岸然的义理与心性之学，与它在实际的运作中所展现的权力的傲慢与恶俗嘴脸，形成了充满反讽的喜剧画面。

　　因此，应该追问的不是如何通过空间上的外科手术式的切割，来保卫大学的纯洁性，而是如何从大学文化自身所存在的弊病与症结出发，通过内在的反思与批判来重建一种自由而民主的精英文化。大学在高调批判社会的堕落的同时，也许更应该低调而切实地追寻内在的德性。在堕落街的拆迁过程里，民意与官方意志显然形成了对立，而最后的结果是具有暴力色彩的推土机开进了这条街道，以公共利益与集体意志的名义强行拆迁，民意又一次被轻忽，这种情形我们在北京大学三角地的拆毁里曾经感受过，在喧嚣一时的大学校园整体搬迁里也曾经感受过。可以想象，一个没有历史感与历史意识的校园，尽管装扮得花枝招展，仍将显得像一个暴发户一样鄙陋不堪。我们无法想象，一个不尊重和珍藏在校学生和毕业的学生的情感与记忆的大学，将如何可能赢得校友对它的留念与敬意。

　　学者张闳曾在长文《丽娃河上的文化幽灵》里深情追忆了80年代、90年代之交的华东师范大学的后门文化，在他看来，这种游荡的、边缘的、反叛的后门文化恰恰是构成大学精神的要素，而那个时代丽娃河畔孕育出的作家群体与此也不无关系。这些年，在整顿大学周边环境与校园文化的名义下，人们可以看见的是大学校园有活力的各种亚文化的衰落和多元性的丧失，校园刊物的萧条，尤其是校园BBS的高度管控更导致多样化声音的严重缺席，加上就业的不景气和尘世生活的压力，整个校园弥漫着一股顺从与游戏型的犬儒主义文化。而与此同时，国家意志和公共社会对于大学的创新能力又有着一种充满焦虑的期待，没有思想之自由，没有独立之人格，没有生活之多元，没有文化之驳杂，定于一尊的校园怎么可能催生创新的火种？从这个意义上来说，大学应该成为民主的堡垒，自由的守护神，不是在隔离社会的堡垒里唠叨民主与自由的符号，而是在介入社会的变迁里推进自由民主的文化与实践。

《预算法》修订的突破效应

南风窗 — Tue, 19 Aug 2008 05:53:17 +0800

　　李炜光

　　预算涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，可为社会公众对政府收支活动进行约束和控制、提高政府财政活动的绩效、为社会提供良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术，增强政府的合法性和可信度。所以，在现代国家里，预算的人民性与预算的公共性是同义的。可惜，这样一个与国家治理的理念、能力和水平密切相关的施政工具，却是我国以往的制度改革和转型多有忽略的领域。

　　在现代国家建设的历史上，各国几乎都以预算改革作为突破口，中国应该也不例外。2008之后的5年左右时间内，将是我国财政体制改革的关键时期，而涉及领域最为广泛的预算制度改革，定将是这一轮改革的重头戏。

　　联结政府与人民的纽带

　　一个国家的政府与它的人民总是要通过某种方式联结起来，其最重要的“联结点”，就是预算。我们从一个国家收钱、分钱和花钱的方式，就可以清晰地看出它的基本制度的性质和它做事的方式，也可以看出这个国家的政府与人民之间的关系如何。

　　在民主法治的社会里，政府所做的一切都要对公民负责，这是因为，这样的社会之所以需要一个政府，唯一的理由是它能够提供私人部门难以提供而社会又须臾不可缺少的公共服务。政府提供公共服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，而赋税是一种以国家暴力为依托的财政分配关系，这就使得政府与公民之间既有可能良好合作，也隐含着某种对抗的潜在的可能性。如果政府施政不当，不能造福于民，这种潜在的对抗就有可能转化为现实对抗。因此，即使只是作为对纳税人慷慨奉献的回报，政府也应该承担起向人民提供良好公共服务的责任。

　　就造福或侵害于公民权利的潜在能力而言，预算权丝毫不逊色于课税权。无论历史上或现实中，我们都不难找到这样的例子，一个国家可能有很高的财政收入汲取能力，但是它在合理配置财政资源、有效解决社会问题、提高国民福利方面的能力和表现却很差劲。其原因，可以归结为在制度上缺乏一个赋税征收和使用的“刹车装置”，统治者想征多少税都可以做到，想安排多少财政资源用于自身耗费也都可以轻易做到，无人可挡。对于一个社会来说，缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府，这样一个政府，对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。

　　那么，如何才能让政府自觉地或被迫地将其所征集的财政资源用于提供公共服务，而不是其他方面呢？现代预算制度给出的答案是分权制衡，即政府与人民共同分享公权力的最核心的部分——预算权：预算的决定权归人民选举产生的议会，政府只有在获得议会的批准后并完成授权程序后，才可以获得预算的治理权。议会有权要求政府按年度申报预算，并对之进行严格的审查；预算执行的全过程要处于立法机关的严格监控之下，预算的执行结果亦由立法机关作出审计和评估。而公民则通过选票和舆论等手段，参与预算的审议制订，监督预算执行，质询、纠正预算的违规行为，以保证获得自己纳税后所期待的公共服务。总之，是社会公众在决定着政府预算，而不是相反。

　　一个受到制度约束的统治者，其课税权只能来自人民的授予，且只能用于改善国民福利，而不能用来为自己谋福利。现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”，用来防止司法部门和官员独断专权，黑箱作业，贪赃枉法，以权谋私，侵犯公众权益。由此，“人民的钱袋子”被牢牢地看紧，强大无比的政府被关进了“笼子”，自行其是、变成“利维坦”的可能性大大降低。这就是现代预算的精神实质。如果制度上没有权力制衡和制约，没有民主选举和新闻监督，听任政府机关无限扩展权力，专横跋扈，必将导致社会财富的分配不公和财政腐败现象愈演愈烈，最终会失去人民的支持，危及政府的合法性。

　　须在法治的轨道上运行

　　在一般情况下，预算是公共部门唯一有能力对公共利益造成全面、持久和系统的损害的因素，而预算法，则是国家立法机关用来控制和监督政府，将其约束在法治的轨道上使其不过分偏离最广泛的公共利益的一整套规则。就限制和约束政府来说，除宪法外，很少有哪一部法律堪与预算法相提并论。

　　对一个社会来说，缺乏法治的预算运作，其代价肯定是巨大的，会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益意义无多的领域，或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民的领域，特别是社会的弱势人群。大量事实表明，中国现行的预算法无力阻止这些现象的发生。

　　由于预算法缺乏问责和纠错机制的设置，预算常常只是个摆设，政府该怎么收钱还是怎么收钱，根本不会受到预算的约束，由此，我国预算十几年来持续性地以年均18%以上的高速度巨额超收，预算偏离度经常高得离谱；也是由于预算法缺乏问责和纠错机制的设置，我国预算“只讲投入，不管产出”的现象长期存在，近年来更有愈演愈烈的趋势。公民对政府怎么要钱、怎么花钱几乎完全没有发言权，更无能力左右。即使造成重大损失，也无人为之负责。于是，政府及其官员上下都在拼命敛钱、拼命要钱、拼命花钱。所以，中国预算问题的根子，就在于用钱的人用着别人的钱却可以不受约束、监督和制裁，而钱被别人用的人（纳税人）则无权决定和追究自己的钱的使用，无力维护自己的权益。

　　预算既然涉及最广泛的公共利益，因而也就必须在法治的框架下运作。议会通过的预算就是法律，或者说是具有法律效力的文件，违背预算就是违法。任何人，包括国家元首和政府首脑，不管职位有多高，权势有多大，只要他违背预算法行事，就要受到法律追究和制裁。因为，在公共利益问题上，如果连预算法都不能发挥公正和法治的作用，也就不必再指望会有别的什么法律能发挥类似的功能。

　　我国现行预算法是从1995年开始施行的，至今已13年没有修订，明显不再适应经济社会发展的需要。实际上，这部预算法之“老”，并不在于它的条款多么陈旧过时，而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中，过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门以至官员本人。多年来，大量非规范财政行为游离于监控之外，违规现象绵延不绝甚至愈演愈烈，巨量的纳税人无偿提供的“血汗钱”被肆无忌惮地滥用，或被毫无顾忌地挪用，其所造成的资源损失无可计数，都与公民及国家立法机关几乎完全失去对预算的控制与监督能力，有着直接的关系。

　　我国宪法明确规定，人民通过普遍的民主选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会行使国家权力。国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。问题在于，究竟应该怎么负责？具体的调查与质询制度、问责和纠错的程序在哪里？质询权、个案调查权虽有规定却很少启动，罢免权一般只是用在贪官身上，起码的预算专家咨询机构则根本没影儿。面对强势的政府官员，多数“无权无势”的人大代表根本就不知道自己该问些什么和怎么问，究其原因，就在于预算法的缺位。我们没有一套完备的预算的报告制度、预算监控制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是严重的制度缺漏。

　　预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府的预算的制定和修正过程，为此而设置规范的预算听证制度显然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中，以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束，这才是我们真正需要的预算法。

　　透明度和公开性绝非可有可无

　　现代法治观认为，法治的目的在于约束政府，但这并非法治的唯一目的，另一个同等重要的问题是保障公民的权利。由于公民权利几乎所有的重要方面都与预算密切相关，预算就必须确保财政预算的权利掌握在人民的手里，保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。不幸的是，长期以来，这些极为重要的权利并没有引起人们的普遍重视，包括政府官员，也包括公民自己。

　　预算缺乏透明度，是指某些掌握公权力的人故意限制人们掌握正确而全面的信息，或者提供的是虚假信息、质量不高的信息。在民主政体下，了解政府在做什么和为什么这样做，属于公民的基本知情权，这种权利必须得到政府的尊重。因为由公众付费而由政府官员凭借公权力收集的信息，理应归公众所有。一个官员基于私利而隐瞒、侵占公共信息，与私吞公共财产没什么两样，都是对公民权利的公然冒犯，绝不能被允许和纵容。

　　预算的公开性，笔者理解是要把预算置于阳光下，让全体公民“评头论足”。建立责任政府的首要标志是财政问责的有无，即人们对政府为什么要“这样支出财政资金”以及“这样支出带来了什么样的结果和好处”提出疑问；作为被授予财政资金支配权的政府须如实作答，若发生错误则须依照法律规定和法定程序予以纠正。如果缺少财政问责，政治问责就是空的，民主法治也就是空的，没有实质性内容。

　　预算过程中的公民参与，有助于民众纳税人权利意识的增强，进而推动整个社会向民主法治方向的转型；有助于减少腐败，因为众目睽睽之下黑暗现象必然减少；对社会的弱势人群极为有利，因为在非民主体制下，他们经常被排斥在决策过程之外。还能有效弥补政府治理能力的不足。公众中汇集着各行各业的专家学者和精英人才，蕴藏着无穷无尽的智慧和能力，解决公共问题较之政府具有独特的优势。此外，在现代社会各种社会矛盾纷繁复杂的背景下，公民参与也有助于缓解民间对政府的不满情绪，等等。

　　因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，确保民众和社会各界对公共财政事务的广泛参与，确保公民对于公共支出的知情权、发言权和监督权。从中央到地方各级政府，都应当向人大和公众及时公布本级政府的年度预算和财务报告。

　　目前，我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的，难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意；我国也没有政府会计和财务报告标准，更没有民意调研方面的法律、法规。人大和政府的有关部门应着手制定相关的法律标准，包括反映政府财务状况的资产负债表、财务报表和统计报表的类别和格式等，经全国人大审议施行。无论是预算还是政府财务报告，都必须体现出“归一性”，即涵盖政府的全部财政收支活动，不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在，不能让人大代表们不明就里地“审查”一本残缺不整的糊涂账；预算或财务报告的语言则应该通俗易懂，便于人大代表和公众的审查、议论和监督，也只有这样，人大才能做出反映民意的决议来。

　　目前中国财政预算及其相关领域暴露出的问题，如控制政府规模、压缩政府支出、减轻赋税征收、规范政府财政行为等等，都不是依靠政府的“自我革命”能够完成的，因此新预算法的修订，必须在外部强力约束之下进行。而这也正是中国财政制度最为缺憾的部分。有效的外部约束力存在，才有可能形成对政府及其财政活动的根本性的控制与约束。

　　往前走，就有希望。